Un Ministerio Público garante de los derechos humanos: el reto de el/la próximo Fiscal General de Honduras

Lucas Valderas Martos^*

Publicado originalmente en dos partes en el blog Justicia en las Américas, de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF).

Durante los últimos meses, Honduras ha llevado a cabo el proceso para la elección de las autoridades del Ministerio Público (MP en lo que sigue), quienes gestionarán la institución por los próximos siete años. Este proceso de elección se ha encontrado durante las últimas semanas en un momento de impasse en el Congreso de la República que, pese al agotamiento nominal del mandato de las autoridades previas, no ha sido capaz de acordar el nombramiento de las personas que ocuparán las posiciones de Fiscal General y Fiscal General Adjunto. De acuerdo con la ley, el Congreso Nacional deberá elegir entre aquellas cinco personas propuestas por una Junta Proponente integrada por diferentes actores de la sociedad civil y el mundo académico y profesional, quien remitió su nómina el día 30 de julio.

En paralelo al desarrollo formal del proceso de elección, han tenido lugar amplias discusiones públicas sobre el procedimiento de elección y, particularmente, sobre cómo superar la situación de parálisis generada por la falta de un acuerdo en el Congreso de la República que asegure la mayoría cualificada requerida en los plazos legalmente previstos.

Sin cuestionar la trascendencia de tales debates, que en último término tienen en su centro la identificación de las personas ideales para ocupar las jefaturas del MP, quisiera centrar mi reflexión en cuestiones que han quedado relegadas del debate público y, que, sin embargo, deberán ser necesariamente abordadas por las personas que finalmente sean elegidas:

¿Cuáles son los retos y las expectativas respecto a la próxima administración del MP, en particular en materia de derechos humanos?

Para responder estas interrogantes, trataré de retomar como línea directriz los planteamientos postulados por movimientos sociales especializados en el litigio de derechos humanos y las observaciones de diferentes organismos internacionales de derechos humanos.

La administración saliente ha sido objeto de fuertes críticas desde la sociedad civil, tanto por sus resultados, como por la falta de coherencia de sus actuaciones con un enfoque de derechos humanos en términos de transparencia, participación y trato a grupos de la población particularmente expuestos a la violencia, como las mujeres y los pueblos indígenas.

A efectos de organizar la reflexión, y aun asumiendo el riesgo de simplificación excesiva que el ejercicio conlleva, podrían identificarse las siguientes líneas fundamentales de cuestionamientos:

a) La falta de eficacia en la protección efectiva de los derechos humanos:

El MP ha mostrado ser una institución globalmente ineficaz para asegurar la investigación y sanción de violaciones a derechos humanos. Muestra de ello son las altas tasas de impunidad en los delitos de feminicidios (menos de un 25 % de los casos se resuelven)¹, que llevó a un grupo de organizaciones de mujeres a solicitar que se instaure un juicio político contra el Fiscal General por su falta de compromiso en la garantía de los derechos de las mujeres frente a la violencia de género. Similar situación puede apreciarse respecto a la investigación y judicialización de las muertes de las personas LGTBI (90% de ellas permanecen en la impunidad, para el periodo 2009- 2021²) y los ataques contra defensores de derechos humanos³. Finalmente, ha sido fuente de reiterados cuestionamientos la situación de impunidad de la mayor parte de las violaciones a derechos humanos acontecidas durante el golpe de Estado de 2009 y la crisis postelectoral de 2017 (dada la represión de protestas en contra de la reelección de Juan Orlando Hernández y los cuestionamientos de la legitimidad de la elección), como lo advierte la Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos⁴.

El MP tiende al uso de métodos de investigación inadecuados, caracterizado por un análisis criminal fragmentado y atomizado. Consecuencia de ello, los hechos quedan desvinculados de su contexto y de la caracterización de la víctima y un análisis de las autorías más allá de las inmediatas, como lo advierte la OACNUDH⁵. Así, la falta de un análisis sistemático de las implicaciones de los hechos viene siendo identificada como una de las causas principales de la situación de impunidad estructural de las violaciones a los derechos humanos.

La sociedad civil en Honduras percibe la existencia de sesgos en la asignación de recursos y esfuerzos por parte del MP – organismo que dedica enormes recursos a la criminalización de las acciones  por la protesta de defensores de derechos humanos o por el ejercicio de los derechos reproductivos reconocidos por los estándares internacionales de derechos humanos mientras las denuncias, por ejemplo, de los pueblos indígenas no son tratadas en forma que se asegure la investigación pronta y eficaz⁶. Esto alimenta la percepción no sólo que el MP antepone a la defensa de los intereses colectivos ciertos intereses particulares, sino que utiliza el derecho penal como herramienta de desarticulación de la protesta social⁷ y de sanción contra ciertos colectivos, entre ellos niñas y mujeres que se han enfrentado al hecho de la interrupción de un embarazo.

b) La reducción de la víctima a un objeto procesal:

Aunque el MP incluyó como parte de su plan estratégico 2021- 2025 el objetivo de establecer mecanismos de comunicación con los usuarios, testigos o víctimas⁸, son pocos los avances reales en este ámbito. Al contrario, existe una amplia percepción de que el MP continúa anclado a una visión tradicional, donde la víctima es mínimamente informada durante el desarrollo del proceso penal relativo a los derechos que le fueron violentados.

En resumen, su participación es marginal y no responde a su consideración como titular de derechos, por tanto, el nuevo plan estratégico no representa un avance respecto a lo constatado por un diagnóstico del sistema de justicia llevado a cabo durante la pasada administración del MP⁹. La víctima queda reducida a un mero objeto procesal, con el que la administración mantiene una comunicación distante e indiferente a sus prioridades y los efectos que el proceso genera en ellas.

La automatización y mecanización del relacionamiento es solo una de las probables derivas en esta cadena de objetivación; el manual desprovee de cualquier sentido práctico a las acciones que incluye. Sólo así pueden explicarse situaciones como que fiscales con formación especializada soliciten una prueba de embarazo a una mujer que acude a las instalaciones del MP a denunciar una agresión sexual ocurrida años atrás. Además, en algunos temas relativos a los derechos de las mujeres, persisten actuaciones caracterizadas por prejuicio, que alejan el análisis de los casos de criterios científicos coherentes  y evidencias clínicas.

Aún en aquellas situaciones donde la víctima afirma su intención de tener voz propia en el proceso en condición de parte, enfrenta “barreras estructurales” que limitan su participación integral, lo que implica un alto precio en términos de revictimización y riesgo¹⁰. Paradójico ejemplo de ello, el MP utiliza frecuentemente la figura de la secretividad para mantener alejada a la acusación privada del acceso a los expedientes, como han experimentado los abogados del Bufete Estudios para la Dignidad en casos como Berta Cáceres¹¹ o  ANAPO (Academia Nacional de Policía).

La deriva final de esta secundarización de los intereses de las víctimas, lleva a obviar el derecho a la reparación de las víctimas, dejándolo fuera de la agenda cotidiana del trabajo del MP, aún en casos que implican complejas violaciones a derechos humanos, como la trata.

c) Autonomía de los operadores justicia y carrera fiscal:

El MP carece de una carrera fiscal que garantice la estabilidad y el desarrollo profesional de los operadores de justicia, quedando sus funcionarios sujetos a un amplio margen de discrecionalidad en las decisiones que les afectan. Esto impacta de forma directa en la posibilidad real de los operadores de gestionar los casos conforme a un criterio técnico y autónomo de presiones internas. Una forma muy específica de control sobre el ejercicio técnico de la acción fiscal es la restricción extrema de cualquier forma de expresión pública de criterio técnicos sobre los casos, amparada en una interpretación desproporcionada del artículo 7 de la ley del Ministerio Público que persigue solo asegurar la dinámica jerárquica en su interior.

Es, además, importante señalar que existen importantes dudas respecto a la formulación y utilización del régimen disciplinario, que ha sido percibido como una herramienta de presión sobre funcionarios que pudieran ser poco afines a las autoridades, tales como los integrantes de la Unidad Fiscal Especializada Contra Redes de Corrupción (UFERCO) previamente Unidad Fiscal Especial Contra la Impunidad de la Corrupción (UFECIC).

Es indudable que todos estos factores sobre los que la institución no tiene un control directo, como la dotación de recursos adecuados y suficientes, serán la herencia de la nueva administración del MP, que partirá de una situación donde el compromiso institucional con los derechos humanos es cuestionable y cuestionado.

Revertir esta situación y recuperar la confianza ciudadana requerirá no sólo de acciones inmediatas sobre algunos casos y situaciones puntuales, sino de procesos de reforma sostenidos en varios ámbitos del trabajo de la institución. Describiré algunas de estas medidas en la segunda parte de este blog.

El conjunto de estas recomendaciones puede representar una hoja de ruta para el trabajo de la nueva dirección del Fiscal General en una reforma orientada a fortalecer su efectividad en la protección de los derechos humanos de las víctimas y reposicionar el rol de la institución en la gestión del conflicto social. Para su puesta en marcha, se requerirá no sólo del ejercicio de las facultades organizativas y reguladoras internas habituales, sino de un cambio integral de la cultura institucional encabezada por la persona que asuma la Fiscalía General. Esta figura deberá promover hacia el exterior, la rendición de cuentas y la participación ciudadana y hacía el interior, el respeto a la autonomía profesional y la cultura de servicio a la ciudadanía.

La ciudadanía debe continuar ejerciendo un rol proactivo de veeduría sobre el desempeño del MP, exigiendo cambios y demandando espacios renovados para la participación y la rendición de cuentas.

Parte 2

La primera parte de este blog analizó las debilidades del Ministerio Público (MP) en materia de derechos. En esta continuación, se persigue proyectarse hacia futuro y tratar de responder la siguiente pregunta:

¿Cómo puede lograr una nueva administración del MP avances sustanciales en el cumplimiento de su mandato de garantía de los derechos humanos y restablecer su credibilidad institucional?

La respuesta a esta pregunta implica un desafío sistémico que solo podrá ser abordado desde un compromiso genuino de la nueva administración con una reforma institucional que reconecte a la institución con la ciudadanía para lograr el cumplimiento de su mandato constitucional y de su deber de garantía efectiva de los derechos humanos con objetividad y neutralidad.

Para esbozar algunos de los cambios requeridos para alcanzar la transformación esperada desde la sociedad civil, retomaremos como insumos principales del análisis las propuestas formuladas desde sociedad civil y los mandatos y recomendaciones dirigidos a Honduras desde los organismos internacionales de derechos humanos, que igualmente recogen mayoritariamente denuncias y cuestionamientos formulados desde espacios sociales.  Con el propósito de facilitar la lectura coherente de las dos partes del artículo, retomaremos en esta sección la estructuración del contenido en función de los tres principales desafíos en la actualidad:

a) En cuanto a su ineficacia procesal

Mejorar la eficacia del trabajo del MP contribuirá a la reducción de la impunidad de las violaciones a derechos humanos en Honduras. Esto implica, en primer lugar, una reflexión profunda sobre cómo se ve la institución a sí misma y su participación en la gestión del conflicto social, función en la que hasta ahora es irrelevante, ya que no aporta respuestas ni favorece su reproducción al alimentar desde su posición sesgada determinados intereses particulares.

El MP debe adoptar crecientemente una interpretación del derecho penal coherente con el desarrollo de la sociedad y su percepción de los derechos humanos. Esto debe concretarse al menos en dos aspectos estratégicos del trabajo del Ministerio Público: las políticas de persecución penal y la incorporación de los estándares internacionales de derechos humanos en la interpretación del derecho penal.

i) Las políticas de persecución penal representan la expresión de prioridades de trabajo de la institución, donde se focaliza su atención y sus recursos.

Pese a tratarse de una práctica habitual en la región en la última década, el Ministerio Público de Honduras carece de un documento estructurado y público que detalle sus políticas de persecución criminal. Como corresponde a cualquier otra política pública, corresponde incorporar la participación ciudadana y mecanismos de rendición de cuentas en dicho documento.

Debería igualmente garantizar su coherencia con los estándares y principios del derecho internacional y de los derechos humanos. Esto, necesariamente, debe implicar poner fin a la utilización del derecho penal y de los recursos de la institución hacia persecuciones que quebrantan los estándares internacionales de derechos humanos, y en su lugar, actuar de forma coherente con las recomendaciones formuladas a Honduras por los organismos internacionales de derechos humanos.

ii) Incorporación de los estándares internacionales de derechos humanos.

El MP continúa ligado a una interpretación del derecho fuertemente literalista y positivista. Esto le mantiene aislado del desarrollo progresivo de los estándares internacionales de derechos humanos, en materias claves como la protección de la integridad personal o de los derechos sexuales. Esto provoca que el MP cotidianamente formule, conduzca y documente sus casos e investigaciones de violaciones a derechos humanos bajo premisas que no garantizan que los actos sean sancionados de acuerdo al nivel de gravedad de éstos.

Tal es el caso de varios expedientes relativos a actos de tortura en el marco de la crisis post electoral 2017, que, bajo una interpretación restrictiva de los elementos teleológicos del tipo penal, el MP se ha limitado a investigar como actos de abuso de autoridad, pese a la existencia de un estándar interamericano claro en la materia señalando que la voluntariedad de los actos y de provocar sufrimiento es suficiente para considerarlos como tortura- en lo relativo al elemento teleológico. Estas situaciones acontecen cotidianamente, pese a que los propios reglamentos internos del MP señalan la obligación de los fiscales de conocer y aplicar la normativa y jurisprudencia internacional en la investigación y enjuiciamiento de casos de graves violaciones a los derechos humanos¹².

Desde el punto de vista operativo, el MP debe emprender una revisión integral de sus modelos de investigación, persiguiendo una modernización de sus equipos de trabajos, promoviendo la multidisciplinariedad de los equipos y una comunicación mucho más flexible entre las diferentes unidades y los equipos de investigación¹³.  Estos equipos deben adoptar nuevas lógicas de trabajo que, superando una visión fragmentaria de los hechos, promueva un análisis integral de problemáticas concretas, buscando la resolución de las causas en coherencia con la obligación estatal de conducir sus esfuerzos a desentrañar las estructuras que permitieron las violaciones de derechos humanos, sus causas, los beneficiarios de los actos delictivos y sus consecuencias¹⁴.

Indicador temprano de la voluntad de la nueva administración, será la voluntad de abordaje de las graves violaciones a los derechos humanos acontecidas en el golpe de Estado de 2009 y la crisis postelectoral de 2017, dando seguimiento a las diferentes recomendaciones que la OACNUDH (deletrear acrónimo) y la CIDH (deletrear acrónimo) han dirigido a Honduras en esa materia. Dado el tiempo transcurrido y la naturaleza de tales casos, tal abordaje requerirá de la apertura de la nueva administración para solicitar acompañamiento internacional por medio de asesorías especializadas que rompan la pasividad en el manejo de tales casos y la construcción de casos con un enfoque sistémico basado en la responsabilidad inmediata sobre los hechos ocurridos.

Finalmente, y desde la perspectiva de la sostenibilidad de los cambios, será requerida la revisión y adecuación de los protocolos de investigación, concretando algunos procesos de trabajo en años previos pero que han logrado pocos resultados hasta la fecha. Así,  la generalización del uso del protocolo de investigación de femicidios y la aprobación y puesta en funcionamiento de los diferentes protocolos de investigación especializados exigidos en diferentes sentencias condenatorias de la Corte Interamericana de derechos humanos como Pacheco León¹⁵, Escaleras¹⁶ o Vicky Hernández¹⁷.

b) Secundarización de las víctimas:

La sociedad civil demanda que las víctimas sean posicionadas como protagonistas de la justicia penal y de su inseparable proceso¹⁸. Para ello es necesario un cambio profundo en las dinámicas de trabajo, adoptando una lógica de trabajo colaborativa con las víctimas que garantice que las víctimas tengan acceso a información pertinente y actualizada en el desarrollo de los procesos y que su voz sea escuchada en la toma de decisiones desde las primeras etapas del proceso.

Esto, en realidad no requiere inmediatamente de cambios normativos relevantes, sino el compromiso de los operadores y la supervisión efectiva de la aplicación de lo ya reconocido en algunos instrumentos internos del MP. Sirva de ejemplo de ello, lo dispuesto en el reglamento operativo de la Fiscalía Especial de Derechos Humanos:

“Dentro del sistema de justicia las víctimas -directas o indirectas tienen derecho a recibir un servicio de calidad, caracterizado por la comunicación constante y su permanente asistencia, que facilite su derecho de intervención e información tanto en la etapa de investigación como en el proceso penal para mitigar la victimización secundaria”¹⁹.

Un primer paso para ello podría pasar por el establecimiento de canales tecnológicos específicos. Dentro de esta lógica, y para contar con mayor de las obligaciones estatales en la materia, sería deseable una revisión normativa de la figura y facultades del acusador privado en la normativa procesal, siguiendo referencias de países de la región, como Guatemala (citar ejemplo GT).

c) Autonomía de los operadores justicia y carrera fiscal:

Finalmente, el tercer elemento constante en las expectativas de mejora para el MP es la necesidad de poder profesionalizar la institución, garantizando márgenes adecuados de autonomía e independencia²⁰. Para ello, la herramienta clave es el establecimiento de una ley de carrera fiscal²¹. Esta ley garantizaría la autonomía en el nombramiento y gestión de la carrera y la estabilidad en el puesto frente a injerencias y presiones externas e internas²².  Para asegurar la autonomía a nivel operativo en la gestión de casos, se ha propuesto la incorporación de una cláusula de conciencia, que permitiría a los y las fiscales salvaguardar su criterio técnico en las actuaciones bajo su responsabilidad bajo determinadas circunstancias de la imposición del criterio jerárquico²³.

Tales cuestiones estuvieron en el centro de las discusiones en torno al fortalecimiento y garantía de autonomía de la UFERCO en su trabajo durante el año 2022²⁴.  Este decreto, más allá de la discusión sobre su coherencia integral con la Ley del MP, ponía sobre sobre la mesa algunas facultades y salvaguardas relevantes para el trabajo de los y las fiscales de la UFERCO. Entre ellas se incluyen:

1. Autonomía funcional para la presentación de acciones con independencia del criterio jerárquico de la jefatura de la institución (art. 1);

2. Capacidad para la rendición de cuentas públicas de sus acciones (art. 2); y

3. Inamovilidad en sus cargos por decisiones adoptadas fuera de la unidad (art. 3).

La ampliación de tales facultades al conjunto de los equipos de la institución sería medidas razonables en el marco del desarrollo de una futura Ley de Carrera del Ministerio Público.

Conclusión

El MP ya cuenta con un amplio conjunto de recomendaciones y propuestas sobre la mesa que estructuran un plan de trabajo de la institución para configurar su papel como gestor del conflicto social y garante de los derechos humanos. La puesta en marcha de estas acciones requiere de una nueva administración comprometida con este cambio, proactiva para impulsar los cambios normativos a nivel interno y con capacidad de diálogo con terceros actores para promover las reformas legales y la dotación de recursos suficientes y adecuados para la institución.

Esta nueva administración debe representar un liderazgo confiable y sostenible ante los equipos de la institución, dado que la sostenibilidad de los cambios culturales e institucionales que la institución requiere pasa por poner en el centro a la figura de los y las fiscales, quienes deben ser reposicionados como responsables y garantes de la eficacia e imparcialidad de la investigación. Este proceso de apropiación requiere estabilidad y garantías de autonomía profesional y la tranquilidad en el Fiscal de que no va a ser removido de su posición por desarrollar actuaciones contrarias a los criterios de jerarquía de la institución.

*Director país ASFC en Honduras

^{1 . Estudios con diferentes rangos temporales sugieren en forma congruente tasas de impunidad superiores al 70%. Vid: EJDH, Denuncia contra el Fiscal General de la República por negligencia para el desempeño para los intereses de su cargo y acciones contrarias a la constitución de la República y los intereses nacionales, Marzo 2022, Pag. 2; ASCF, EJDH y CDM, La lucha contra el femicidio en Honduras: para que no muera ni una mujer más.}

^{2. CONADEH, Defensora del pueblo de Honduras demanda que cesen crímenes de odio contra miembros de la comunidad LGTBI, septiembre de 2021. Accesible el 16/09/23}

^{3. Diferentes organismos internacionales de derechos Humanos, como el RE de Naciones Unidas sobre defensores de derechos humanos y la CIDH han expresado su preocupación sobre la impunidad de la mayoría de estos ataques. Así, recientemente , la CIDH consideró que no existía avance en el cumplimiento de la recomendación que formuló al Estado respecto a la impunidad de los ataques contra defensores en su informe 2019. Informe anual 2022 de la CIDH, cap. parr. 74. Vid}

^{4. OACNUDH, Informe anual de la oficina en Honduras 2022. Accesible el 16/09/23}

^{5. OACNUDH, informe sobre la situación de derechos humanos en Honduras, Párr. 38}

^{6. Movimiento amplio por la dignidad de la justicia (MADJ), presentación en foro Elección del Fiscal General, Tegucigalpa, julio 2023. Minuta de la actividad elaborada por ASFC.}

^{7. MADJ, Ante próxima elección del Fiscal General y Fiscal Adjunto ¿avanzaremos o retrocederemos como país? Accesible el 18/09/23}

^{8. Ministerio Público, plan estratégico 2021- 2025, objetivo 1.3. Accesible el 15/09/23}

^{9. CEJA, Propuestas para el sistema de justicia penal hondureño en el tratamiento y gestión de causas de alto impacto social y corrupción. 2019. Accesible el 16/09/23}

^{10. CEJA, ibid. Pag. 179}

^{11. Berta Cáceres fue una líder indígena lenca,​ feminista y activista del medio ambiente hondureña. Cofundó el Consejo Cívico de Organizaciones Populares e Indígenas de Honduras (COPINH) y ganó el Premio Medioambiental Goldman.​ Fue asesinada el 2 de marzo de 2016 después de años de múltiples amenazas contra su vida.}

^{12. Ministerio Público, Protocolo de Actuación de la Fiscalía Especial de Derechos Humanos. FGR 06-2022, publicado en la gaceta 36032, de 20 de septiembre de 2022. Accesible el 26/09/23}

^{13. MADJ, 2023.}

^{14. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Vid. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C No. 213, párrs. 118-119, Citada en Sentencia Pacheco León, Párr. 12.}

^{15. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia caso Pacheco León, Parr. 206. Accesible el 29 de septiembre}

^{16. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia escaleras, punto resolutivo 6.f, accesible el 29 de septiembre}

^{17. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia Vicky Hernández, punto resolutivo 16. Accesible el 29/09/23}

^{18. MADJ, 2023.}

^{19. Ministerio Público, Protocolo de actuación de la Fiscalía Especial de derechos humanos, Acuerdo No. FGR-006-2022. Publicado en gaceta de 20 de septiembre de 2022. Accesible el 2/10/23}

^{20. OACNUDH, informe anual 2019, Párrafo 96.a, accesible el 02/10/23}

^{21. MADJ, 2023}

^{22. Ibidem}

^{23. Ibidem}

^{24. Decreto 67-2022, publicado en gaceta de 15 de junio de 2022. Accesible el 02/10/2023}